各国が温暖化対策を実施する際、国際競争力への影響が問題となる。ある国が厳しい温暖化対策を実施すると、産業の国際競争力が損なわれる懸念がある。同等の対策が他国で講じられていなければ、その国の輸出品が産業競争の面で相対的に不利になるからである。このような懸念に対応するために採られている様々な措置の一つが炭素国境調整措置（CBAM）である。具体的には、輸入品製造時の温室効果ガス（GHG）排出を対象とした負担を通関の際に求め、競争上の不公平是正を図るものである。EUで2023年10月に施行されたのに続き、英国が導入を決めた。さらに豪州でも、産業分野へのGHG排出の総量規制導入を受けてCBAM導入が検討されている。
GHG排出を規制していない米国でも、CBAM導入の動きが議会中心に活発化し、2024年7月、連邦下院に民主、共和超党派での法案、PROVE IT Actが提案された。2023年8月に上院で提案された法案に修正を加え、改めて下院に提案されたものである。成立するかどうかは読めない部分も多いが、11月の大統領選と連邦議会選の結果次第では、議論が進展する可能性もある。一方でCBAMについては、自由貿易を原則とする世界貿易機関（WTO）のルールとの整合性に関する懸念が残っており、具体的な実施に向けた課題は多い。
EUを皮切りに
前回連載でも述べた通り、カーボンプライシングは全ての国で導入されている訳ではない。鉄鋼、セメント、アルミニウム、肥料、石油化学製品などは多くの国で生産されており、国際競争も激しい。一方で、これらの産業分野は化石燃料を多く消費する分、GHG排出量も多い。
これらの産業分野には、カーボンプライシングが適用されると追加的な負担が生じる結果、国際競争に敗れる、あるいはカーボンプライシングが適用されない国へ工場を移転させてしまう可能性が生じる。こうした「カーボンリーケージ」への対応が、カーボンプライシング導入にあたって求められている。対応の具体策の一つがCBAMである。様々な形態がありうるが、端的に言えば輸入品に対し、排出量に応じて課金するものだ（注１）。
排出量取引の一制度であるキャップ＆トレードを2005年から実施しているEUでは、導入の是非に関する論議を経て、2023年10月からCBAMを実施するに至った。鉄鋼(ネジ、ボルトなどの製品も含む)、セメント、アルミ、肥料、水素、電力という、排出量取引制度EU-ETSで規定されている産業の製品が対象だ。対象の製品を輸入する際には、embedded emissions（体化された排出量）に相当するCBAM証書の購入が義務付けられている。CBAM証書の価格は、EU-ETSの排出枠取引価格を踏まえて設定される。
制度は2023年10月から施行されているが、2025年末までは移行期間とされ、輸入業者に対して、その輸入品の体化された排出量を報告することのみが求められる。製造工程における化石燃料の燃焼で生じる直接排出量、化石燃料を燃焼させて得られる電力を利用することで生じる間接排出量の二つを報告するよう求められている。計測方法は既に公表されている。移行期間を経た2026年以降は、体化された排出量に応じたCBAM証書の購入が輸入事業者に義務付けられる。
EUの動きを踏まえて、その他の先進国でもCBAMを導入する動きが見られるようになってきている。例えば、2023年12月に英国政府が、2027年のCBAM施行を目指す手続きに入ると発表し、一般からの意見公募手続きに入った。豪州政府も、産業分野におけるGHG排出規制の強化に伴い、CBAMの導入を検討する意向を示した。
これらCBAM導入を検討している国々に共通しているのは、カーボンプライシングを導入済みである点である。国際競争に直面している産業分野が規制導入に伴い不利な位置に置かれる可能性がある点や、海外に産業が流出するカーボンリーケージを回避したいとの意図が、こうした動きの背景にはある。しかし、WTOが示している国際貿易の基本ルールとの整合性を疑問視する声もあり、インドはEUに対して二国間協議において抗議するとも報じられた。EUのCBAM自体に関しても、体化された排出量の報告書の提出期限を守れない輸入事業者がでるなどの混乱が見られる。
WTOとの整合性を巡る懸念は解消困難
1995年発足のWTOは自由貿易を推進する立場から、製品自体の特質・性質に基づかない貿易規制は原則として禁止している。CBAMは製品自体とは関係のない製造プロセスでの排出量を踏まえた規制であるため、WTO違反とみなされうる。ただし、WTOは、各国が国内政策実施のためであれば例外的な貿易規制措置を設けることも認めている。温暖化対策については、各国が天然資源の保護のために行う規制措置であり例外的な規定を適用されうるとの解釈が、これまでの貿易紛争の解決を通じて示されている。
ただ、CBAMに、こうした例外規定が適用可能かどうかについては疑問の声もある。例えば経済産業省の不公正貿易白書による指摘である。2021年版白書はCBAMについて、国内産業への負荷と輸入品に対する負荷を均衡させ、差別的な待遇とならないようにする必要性があると述べている。2023年版白書では、CBAM証書購入の義務付けによって輸入業者が不利な立場に置かれる可能性を指摘している。EU-ETSの対象事業者は先物取引や入札、相対取引など多様な手法を通じて規制を遵守できるが、輸入事業者が規制を遵守する方法は、CBAM証書だけに限られているためだ。また、輸入品に体化された排出量を計測する方法にも懸念がある。この計測方法は、EU-ETSが対象とする施設の計測方法と異なるため、輸入品が不利な立場に置かれる可能性もある。
本来であれば、WTOルールとの整合性に関する懸念が残る貿易政策については、WTOの紛争解決制度を通じた解決が図られる。同制度は二段階方式で、最初に小委員会（パネル）で出された結論に不服な紛争当事国は上級委員会に上訴し、上級委で最終的な紛争の解決が図られる。
しかし、その上級委が現在、全て空席となっているため、制度は機能不全に陥っている。これは紛争解決手続き改正を訴える米国が、上級委のメンバー選出に反対しつづけているためだ。メンバー選出にはWTO全加盟国の同意が必要なため、2020年11月30日に最後のメンバー１人が任期切れとなった後、上級委は全て空席となった。そのため、CBAMに関しても、WTOの紛争解決手続きを通じて一定の解釈や指針を示せなくなっている。
米国連邦議会における動向
米国の連邦議会では以前からもCBAM導入が議論されてきた。2008年に下院で可決されたGHG排出規制のためのキャップ&トレードを導入するワックスマン-マーキー法案などがそれにあたる。同法案には米国産業の国際競争力を維持する目的でCBAMの規定も設けられていた。しかし、上院に提出されたものの、審議の時間が確保できず採決には至らなかった。CBAMに関する議論は、その後は途絶えていたものの、近年になって、連邦議会において様々な形で検討されるようになってきている。
2021〜23年の第117回連邦議会で提案された7法案にCBAM関連の規定が盛り込まれていた。これらの法案の大半は、民主党議員によって提案されており、共和党議員が提案者に名を連ねているのは1つに過ぎなかった。
7法案のうち５つには、CBAMと同時に連邦レベルでのカーボンプライシングの導入が規定されていた。一方で、2法案はカーボンプライシングではなく、米国のGHG排出規制に関わる費用を踏まえて課金すると規定していた。例えば、2021年に民主党のクーン上院議員とピーターズ下院議員が提案した法案では、連邦政府だけではなく州政府や地方自治体など全てがGHG排出関連規制を実施する費用を算定したうえで、米国と同等の排出規制を実施していない国からの輸入品に対して米国内のGHG排出規制費用を課金することが盛り込まれていた。
これらの法案は全て成立には至らなかったが、CBAMに関する提案は、2023年から始まった第118回連邦議会でも引き続き行われ、共和党議員だけが提案した法案も見られるようになった。さらに、CBAMの導入ではなく、その前提となる製品の原単位排出量の算定と調査を連邦政府機関だけ求めることだけを規定するPROVE IT Act法案が2023年12月に提案され、民主党、共和党の超党派から賛同を得ている（注２）。同修正を経て2024年１月に上院の環境・公共事業委員会で賛成14票、反対5票で可決された。賛成票のうち民主党は10人、共和党は４人だった。
さらに、下院の共和党のカーティス下院議員と民主党のピーターズ下院議員を共同代表とする超党派の議員35人のグループが、上院の環境・公共事業委員会で可決されたものに一部内容を追加した同名の法案を下院に提出した。PROVE IT Act法案に対しては、上下両院ともに超党派での支持が広がりつつあるといえよう。
図表１ 2023年に提案されたCBAM関連法案（第118回連邦議会）
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法案名（提出日） |
提案者 |
概要 |
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Clean Competition Act （2023年12月７日） |
ホワイトハウス上院議員など民主党議員（上下両院７名） |
課金対象：米国国内は製造事業者、輸入の場合は製品。 課金方法：GHGの原単位排出量の基準を設定。国内産業施設および関連輸入製品に対して一定水準の排出量を超えた場合に課金。 その他：収益の75％は国内での原単位排出量の削減のために、25％は発展途上国支援に使用。 |
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Foreign Pollution Fee Act （2023年11月2日） |
共和党のキャシディ上院議員およびグラハム上院議員 |
課金対象：輸入品のみ。 課金方法：米国国内の排出量データを踏まえて各製品の原単位排出量を算出。輸入製品の原単位排出量が米国の原単位排出量より50％以上多い場合に課金。課金範囲を段階的に拡大し課金額も増額。 その他：国際パートナーシップ合意に参加する国には課金措置を適用しない。 |
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MARKET CHOICE Act （2023年12月7日） |
共和党のフィッツパトリック下院議員と民主党のカルバハル下院議員 |
課金対象：化石燃料の燃焼、排出量の多い産業施設、一定の分野の製品。化石燃料の輸入や一定の製品の輸入時にも課金。連邦自動車・航空燃料税を廃止して導入。 課金方法：輸入品の排出量に応じて課金。 |
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PROVE IT Act （2023年12月7日） |
クーン上院議員を含む１１名の民主党と共和党の上院議員 |
課金対象・方法：課金は規定せず。 その他：連邦機関に対し法律が規定する製品について米国および先進国、FTA締結国、その他、世界市場で大きなシェアを占める国の原単位排出量の調査を求める。 |
（出典）WRIウェブサイト（US Congress Bills Related to Carbon Border Adjustments in 2023（https://www.wri.org/update/4-us-congress-bills-related-carbon-border-adjustments-2023） 及びJoint Economic Committee Democrats ウェブサイト（https://www.jec.senate.gov/public/index.cfm/democrats/2024/2/what-is-a-carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-and-what-are-some-legislative-proposals-to-make-one）
PROVE IT Act法案から見える米国の思惑
上下両院で提案されたPROVE IT Act法案には、輸入品への課金の方法などは規定されていない。この法案が規定しているのは、対象となる米国内外の特定の製品の平均原単位排出量を連邦政府機関が調査するということである。対象国は米国、G７諸国、自由貿易協定のパートナー国、関係国、世界市場で対象製品について大きなシェアを占める国である。そして、当該の国と米国との原単位排出量を比較するとともに、原単位排出量を算出するため、他国と協力するほか、民間企業も自主的にデータを提供するシステムを構築するよう求めている。こうした調査を法律の施行から2年以内に行い、その後、定期的（最低でも5年に１回）にデータの更新を行うとしている。
調査対象となる製品は、アルミおよびアルミ関連製品、バイオ燃料、セメントおよびセメント関連製品、原油、肥料、ガラス、水素、鉄鋼及び関連製品、リチウムバッテリー、天然ガス、石油化学製品、紙パルプ、戦略的かつクリティカルな鉱物（コバルト、リチウム、マグネシウム、ニッケル）、石油精製製品、太陽光パネルおよびセル、ウラン、風力発電タービンなどである。
PROVE IT Act法案には特徴的な点が3つある。まず、調査対象の業種や製品の幅広さだ。EUのCBAM対象製品以外にも、バイオ燃料、原油、天然ガス、ウランなどや希少鉱物、太陽光パネル、風力発電タービンが含まれている。実は、これらの製品は、共和党のキャシディ上院議員とグラハム上院議員が提出した別の法案（Foreign Pollution Fee Act、図表１参照）で対象となっていた。共和党への配慮で対象が大幅に増えたとも考えられるが懸念もある。太陽光パネルや風力タービンなどの完成品は、鉄鋼、セメントなどの素材とは異なり、製造過程での排出量の計測方法が複雑になるため、正確な排出量を示せるか疑問は残るからだ。
2番目は、法案で求められている調査によって明らかになった原単位排出量が、米国内の製造業者を対象とした炭素税などの導入に利用されることはない、との規定が含まれていることだ。2023年に上院に提出されたPROVE IT Act法案には、この規定は存在しなかった。国内の炭素税導入への反発が根強い共和党に配慮して、新規に追加されたと思われる。
3番目は、下院で提案された法案で新たに示された認識だ。具体的にはFindingとして、CBAMの下でEUが定めた輸入品の原単位排出量の測定方法と正確性には疑問が残るとの認識や、中国における人権侵害や甘い環境規制が中国製品に競争上の優位をもたらしているとの認識を示している。下院提出案では、これらの認識を踏まえて、上院提出法案で示された品目について各国の原単位排出量を調査することを、連邦政府に求めている。
上院で可決された法案では、原単位排出量の調査の位置付けや背景は明確にされていなかった。しかし、下院提出法案は明確に、EUや中国に対抗することを念頭に置いている。この法案は、EUが既に発表したものとは別に、米国独自の排出量測定方法を策定しようとしている。もし法案が可決され米国式の原単位排出量の測定法が確立されれば、一定の影響力をもちうる。EUとしても米連邦政府による調査結果を無視は出来ないだろう。さらに、風力発電タービン、太陽光パネルなど原単位排出量の測定が複雑な製品があえて含まれている背景には、中国からの輸入品に対抗しようとする意図もあるのかも知れない。
今後の展開は大統領選次第
米国における温暖化対策の今後の方向性は、PROVE IT Act法案を巡る連邦議会の動向からある程度読み取ることができる。まず、国内でのカーボンプライシング導入については、いまだに合意が得られておらず、2024年11月の上下両院選挙を経ても、合意形成に向けた大きな変化が生じる可能性は極めて低い。
しかし、議会の中で支持が広がり始めた論点もある。1つは米国国内の製造業や輸入品の原単位排出量の調査を行う点だ。PROVE IT Act法案が上院の委員会で可決され、下院でも超党派で提案された背景には温暖化問題だけではなく、EUへのCBAMへの対抗意識や中国製品に対して競争力を維持したいとの意図もあろう。輸入品の原単位排出量の調査について、バイデン大統領の気候変動問題特別補佐官のポデスタ氏も、タスクフォースを設けて取り組むと発表している。現状では、連邦政府と連邦議会において、原単位排出量の調査を行う必要があると共通認識が強まりつつあるようだ。
しかし、この法案の先行きについては読めない部分も多い。米国議会では、法案可決に至るまで様々なハードルがあるのに加え、上院では近年、民主、共和両党の対立が激化しており、議事妨害阻止に不可欠な60票を得るのは困難な状況である。特に、11月の大統領選挙と上下両院の選挙を控え、各党とも選挙での勝利を法案成立よりも優先している状況である。そのため、選挙結果によって、法案成立の可否は大きく左右されるであろう。
連邦政府の動きも無視できない。今回は詳しく触れなかったが、バイデン政権は2021年、気候変動問題への取り組みは貿易政策のもとでも必要との認識に沿ってCBAM導入を検討する方針を示した。さらにEUとは「鉄鋼及びアルミニウムのEU・米国間グローバルアレンジメント（Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminum、GSA）」と呼ばれる通商協議を、2021年から2023年にかけて実施した。この中では、鉄鋼やアルミニウムの原単位排出量を市場での取引を通じて改善していくことが議題とされるとともに、米国製品へのEUのCBAM適用免除も議論された模様だ。
連邦政府の動きは、WTOでの紛争解決手続きの問題が解決に向かうかどうかも左右する。EUのCBAMについて、現状ではWTO下で最終的な決着を図ることが出来ないが、米国のWTOに対するスタンスが変わり。従前のような紛争解決機能が回復すれば、状況が変わっていく可能性も否定は出来ない。
しかし、大統領選ではハリス候補、トランプ候補のどちらが勝利するか現状では分からない。さらに、たとえハリス候補が勝利したとしてもバイデン政権の方針を踏襲するかどうかもまだ読めない状況である。今後の展開は11月の選挙結果次第である。
このように、PROVE IT Act法案の今後の展開は読めない部分が多い。日本への影響についても不透明なままだ。しかし、もしPROVE IT Act法案が、現状の形で可決された場合、調査対象に掲げられている日本製品の原単位排出量も調査される。調査結果は、米国政府によって様々な形で利用されることが予想されるため、無視できない影響を与える可能性がある。今後、米国における炭素国境調整措置に関わる動向には注意が必要だ。
（注１）経済産業省が発表している不公正貿易白書2021年版では、CBAMの具体的な方法について「輸入品に対して炭素排出量に応じて水際で負担を求めるもの、輸出品に対し水際で負担分の還付を行うもの、又は、その両方を併用するもの」の3つの類型があるとしている。
（注２）原単位排出量は、製品などの成果物の1単位あたりの排出量。例えば、ある工場で年間100ドルの売り上げがあった間、CO2換算1000トンのガス排出がされた場合、1年間の排出量を売上高で割った1ドル当たり同10トンが原単位排出量となる。
＜参考文献・資料＞
（※1）上野貴弘「グリーン戦争」（中央公論新社 2024年6月）
（※2）磯部真一「米環境団体、バイデン大統領にEUのCBAMへの対抗措置を控えるよう要請」 （ジェトロビジネス短信 2023年10月６日）
https://www.jetro.go.jp/biznews/2023/10/674c86f19df05dda.html（2024年8月8日閲覧）
（※3）経済産業省通商政策局編「2021年度版不公正貿易白書」（2021年6月25日）
https://www.meti.go.jp/shingikai/sankoshin/tsusho_boeki/fukosei_boeki/report_2021/honbun.html（2024年8月8日閲覧)
（※4）経済産業省通商政策局編「2023年度版不公正貿易白書」（2023年6月16日）
https://www.meti.go.jp/shingikai/sankoshin/tsusho_boeki/fukosei_boeki/report_2023/index.html（2024年8月8日閲覧)
（※5）平木 綾香「EUの炭素国境調整メカニズム（CBAM）が始動、炭素効率が低い輸入品に”関税”」 （DTFAインスティテュート 2023/11/20）
https://faportal.deloitte.jp/institute/report/articles/000897.html（ 2024年8月8日閲覧)
（※6）柳美樹「乱立する炭素国境調整と貿易秩序」（日本エネルギー経済研究所ウエブサイト 2024年6月）
（※7）山田恭之「英政府、2027年までにCBAM導入、2024年中に意見公募」（ジェトロビジネス短信 2023年12月20日）
https://www.jetro.go.jp/biznews/2023/12/ddea3448ee88c86c.html（2024年8月8日閲覧)
（※8）Ankita Gangotra, Willy Carlsen and Kevin Kennedy “4 US Congress Bills Related to Carbon Border Adjustments in 2023” （World Resource Institute. 2023年12月13日）
https://www.wri.org/update/4-us-congress-bills-related-carbon-border-adjustments-2023（2024年8月8日閲覧)
（※9）Manoj Kumar “India plans to protest EU's carbon tax at WTO meeting – sources” （ロイター 2024年2月7日）
https://www.reuters.com/sustainability/india-plans-protest-eus-carbon-tax-wto-meeting-sources-2024-02-07/（2024年8月8日閲覧)
（※10）Nicole Jao and Shariq Khan “US creates climate and trade task force to address commerce, manufacturing emissions” （ロイター 2024年4月 17日）
（※11）Sarah Jackson “US perspectives on carbon border adjustment mechanisms” （E3G 2021年９月21日）
https://www.e3g.org/publications/us-perspectives-on-carbon-border-adjustment-mechanisms/（2024年8月8日閲覧)
（※12）Shuting Pomerleau and Conrad La Joie “Representative Curtis and Representative Peters introduced the House version of the PROVE IT Act” （ NISKANEN Center 2024年7月 10日）
（※13）US Senate Joint Economic Committee “What is a carbon border adjustment mechanism (CBAM) and what are some legislative proposals to make one? ” （ 2024年2月8日）.
関連サイト
サステナビリティアドバイザリー｜ファイナンシャルアドバイザリー｜デロイト トーマツ グループ｜Deloitte
